Publication: Staging Policy Fiascoes: Unveiling the EU's Strategic Game with Policy-Making Failure
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Date
2018
Authors
Winnwa, Isabel
Journal Title
Journal ISSN
Volume Title
Publisher
opus
Abstract
How and why do legislative proposals fail in the EU policy-making process? Previous literature on EU decision-making and policy-making processes strongly focuses on the phenomenon of consensus and consensus-building and the EU advertises that 85% of all legislative proposals end in first-reading agreements and only 15% fail. The EU seems to succeed more often than it fails. To understand, however, what motivates actors to approve a legislative proposal, it is important to understand what incites them to let others fail. The present study investigates failed cases where the Commission presented a proposal to the Council and the Parliament that, then, became deadlocked in the process. An interesting puzzle presents itself, which suggests that there is more to policy-making failure than the previous literature can account for: proposals that failed in the first round are withdrawn by the Commission, adapted and recast and lead to agreement in the second round. Which incentives do the Commission, the Council and the Parliament have to partake in a game with such failure? After conducting four comparative, in-depth case studies in two policy areas the answer is as follows: failure enables all actors to not only achieve gains through bargaining, but also frame losses in a way that brings reputational gains. Failure of policy-making becomes a strategic, mutually beneficial game, where everybody ultimately is a winner - if not in substance or procedure, then in reputation. The Commission plays an important role as the initiator of legislation as it controls its shape and framing and can set up the game in a way that enables success after failure. The Commission can also decide to pursue its own goals within the policy process instead of playing a strategic game with the co-legislators. It can also practice symbolic blame politics with failure instead of initiating a second round and pursuing agreement. In any case, the empirical analysis shows that the role of the Commission in the process of policy-making, and its impact on the dynamics of success and failure, are greater than anticipated by previous scholarship. The present study can be the basis for further in-depth process research on the role and behavior of the Commission in EU policy-making as it provides an innovative approach to understanding the dynamics between the three institutions and opens the black box of intra-institutional and inter-institutional decision-making. Actors, conditions and mechanisms are investigated in detail by triangulating documents, media reports and expert interviews, and carefully evaluating their explanatory power with regard to the strategic failure.
Wie und warum scheitern Gesetzesvorschläge in EU-Gesetzgebungsprozessen? Die bisherige Literatur zu Verhandlungs- und Gesetzgebungsprozessen in der Europäischen Union konzentriert sich stark auf das Phänomen der Konsensbildung, denn die EU wirbt damit, dass nur 15% ihrer Vorschläge scheitern und 85% im Schnellverfahren bereits in der ersten Lesung erfolgreich beschlossen werden. Die EU scheint also mehr Erfolge als Misserfolge zu verzeichnen. Um jedoch zu verstehen, was Akteure motiviert, einem Gesetz zuzustimmen, muss man auch verstehen, was sie dazu bewegt, einen Vorschlag scheitern zu lassen. Die vorliegende Arbeit betrachtet gescheiterte Fälle, bei denen die Kommission einen Vorschlag vor Rat und Parlament brachte, dieser jedoch im Prozess blockiert wird. Ein interessantes Puzzle präsentiert sich, das nahelegt, dass mehr hinter dem Scheitern von Gesetzesvorschlägen steckt, als die bisherige Literatur aufgezeigt hat: in der ersten Runde gescheiterte Vorschläge werden von der Kommission in erneuter Form wieder vorgelegt und führen dann in der folgenden Runde zum Erfolg. Welchen Anreiz gibt es für die Kommission, den Rat und das Parlament, ein solches Spiel mit Scheitern zu spielen? Die folgende Antwort ergibt sich aus vier vergleichenden Fallstudien aus zwei Politikbereichen: Scheitern ermöglicht es allen Akteuren, nicht nur Gewinne zu erhandeln, sondern auch Verluste so darzustellen, dass sie daraus einen Reputationsgewinn ziehen können. Somit wird Scheitern von Gesetzen in der EU ein strategisches, gegenseitig nutzbringendes Spiel, bei dem letztlich alle gewinnen - wenn nicht in Substanz und Prozedere, dann an Reputation. Die Kommission spielt dabei eine herausragende Rolle, denn als Initiatorin hat sie die Kontrolle darüber, wie das zu verhandelnde Gesetz aufgebaut und dargestellt wird und es liegt an ihr, das Spiel so zu initiieren, dass eine Einigung in mehreren Runden letztlich möglich ist. Die Kommission kann jedoch, an Rat und Parlament vorbei, ihre eigenen Ziele verfolgen und statt eines strategischen Spiels mit dem Ziel einer erfolgreichen Politikgestaltung symbolische Politik betreiben, indem sie keine zweite Verhandlungsrunde einleitet und das Scheitern Rat und Parlament anlastet. In jedem Fall zeigen die empirischen Befunde, dass die Kommission mehr Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess hat, als bisher angenommen, sowohl auf Scheitern als auch auf Erfolg. Die vorliegende Arbeit kann somit Grundlage für mehr und tiefergehende Prozessforschung zur Rolle der Kommission im Politikprozess der EU werden, denn sie liefert innovative Ansätze zum besseren Verständnis der Dynamik zwischen den drei Institutionen und öffnet die Blackbox der informellen Verhandlungsprozesse in und zwischen den Institutionen. Akteure, Rahmenbedingungen und Mechanismen werden mit Hilfe von Dokumenten, Mediendaten und Experteninterviews genau analysiert und geben Aufschluss darüber, welche Faktoren und Verhaltensweisen im Prozess den Ausschlag für Scheitern oder Gelingen geben.
Wie und warum scheitern Gesetzesvorschläge in EU-Gesetzgebungsprozessen? Die bisherige Literatur zu Verhandlungs- und Gesetzgebungsprozessen in der Europäischen Union konzentriert sich stark auf das Phänomen der Konsensbildung, denn die EU wirbt damit, dass nur 15% ihrer Vorschläge scheitern und 85% im Schnellverfahren bereits in der ersten Lesung erfolgreich beschlossen werden. Die EU scheint also mehr Erfolge als Misserfolge zu verzeichnen. Um jedoch zu verstehen, was Akteure motiviert, einem Gesetz zuzustimmen, muss man auch verstehen, was sie dazu bewegt, einen Vorschlag scheitern zu lassen. Die vorliegende Arbeit betrachtet gescheiterte Fälle, bei denen die Kommission einen Vorschlag vor Rat und Parlament brachte, dieser jedoch im Prozess blockiert wird. Ein interessantes Puzzle präsentiert sich, das nahelegt, dass mehr hinter dem Scheitern von Gesetzesvorschlägen steckt, als die bisherige Literatur aufgezeigt hat: in der ersten Runde gescheiterte Vorschläge werden von der Kommission in erneuter Form wieder vorgelegt und führen dann in der folgenden Runde zum Erfolg. Welchen Anreiz gibt es für die Kommission, den Rat und das Parlament, ein solches Spiel mit Scheitern zu spielen? Die folgende Antwort ergibt sich aus vier vergleichenden Fallstudien aus zwei Politikbereichen: Scheitern ermöglicht es allen Akteuren, nicht nur Gewinne zu erhandeln, sondern auch Verluste so darzustellen, dass sie daraus einen Reputationsgewinn ziehen können. Somit wird Scheitern von Gesetzen in der EU ein strategisches, gegenseitig nutzbringendes Spiel, bei dem letztlich alle gewinnen - wenn nicht in Substanz und Prozedere, dann an Reputation. Die Kommission spielt dabei eine herausragende Rolle, denn als Initiatorin hat sie die Kontrolle darüber, wie das zu verhandelnde Gesetz aufgebaut und dargestellt wird und es liegt an ihr, das Spiel so zu initiieren, dass eine Einigung in mehreren Runden letztlich möglich ist. Die Kommission kann jedoch, an Rat und Parlament vorbei, ihre eigenen Ziele verfolgen und statt eines strategischen Spiels mit dem Ziel einer erfolgreichen Politikgestaltung symbolische Politik betreiben, indem sie keine zweite Verhandlungsrunde einleitet und das Scheitern Rat und Parlament anlastet. In jedem Fall zeigen die empirischen Befunde, dass die Kommission mehr Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess hat, als bisher angenommen, sowohl auf Scheitern als auch auf Erfolg. Die vorliegende Arbeit kann somit Grundlage für mehr und tiefergehende Prozessforschung zur Rolle der Kommission im Politikprozess der EU werden, denn sie liefert innovative Ansätze zum besseren Verständnis der Dynamik zwischen den drei Institutionen und öffnet die Blackbox der informellen Verhandlungsprozesse in und zwischen den Institutionen. Akteure, Rahmenbedingungen und Mechanismen werden mit Hilfe von Dokumenten, Mediendaten und Experteninterviews genau analysiert und geben Aufschluss darüber, welche Faktoren und Verhaltensweisen im Prozess den Ausschlag für Scheitern oder Gelingen geben.
Description
Dissertation, Otto-Friedrich-Universität Bamberg, 2018
Keywords
European Union; Policy-Making; Justice and Home Affairs; Social Policy, Actor-centered institutionlism; Rational Choice, Europäische Union, Gesetzgebung, Justiz und Inneres, Sozialpolitik, Akteurszentrierter Institutionalismus, Rational Choice